Denne veilederen gjelder for overtredelser begått før 1.1.2023. For overtredelser begått etter 1.1.2023 se Veileder for utmåling og ileggelse av overtredelsesgebyr - Tolletaten.
Veilederen gir retningslinjer for ileggelse og utmåling av overtredelsesgebyr i Tolletaten, etter tolloven § 16-17.
1.4 Hjemler for ileggelse av overtredelsesgebyr
2. Ansvarssubjektet for overtredelsesgebyr
3. Vilkår for ileggelse av overtredelsesgebyr
3.1 Tolloven § 16-17 første ledd
3.2 Tolloven § 16-17 tredje ledd
4.1 Tollforskriften § 16-17-1 første ledd
4.1.2 Første gangs ileggelse av overtredelsesgebyr
4.1.3 Andre og tredje gangs mv. ileggelse av overtredelsesgebyr
4.2 Tollforskriften § 16-17-1 annet ledd – særlig grove overtredelser
4.3 Tolloven § 16-17 annet ledd - manglende medvirkning til kontroll
6.4 Ileggelse på stedet - manglende medvirkning til kontroll
6.5 Registrering i Public 360° (internt)
6.6 Registrering i Kontrollverktøyet (internt)
6.7 Registrering i TVINN (internt)
7. EMK/gjentatt straffeforfølgning/valg av sanksjoner
7.1 Forholdet til andre administrative sanksjoner
7.1.3 Tilbaketrekk av tillatelser
7.2 Forholdet til andre straffesanksjoner
7.2.2 Inndragning (straffeloven §§ 66 - 76)
1. Innledning
1.1 Bakgrunn
Adgangen for tollmyndighetene til å ilegge administrativt tillegg til merverdiavgift bortfalt da forvaltningsansvaret for innførselsmerverdiavgiften ble overført til Skatteetaten fra 2017. Administrativt tillegg til merverdiavgift var en hyppig benyttet sanksjon ved overtredelser av tolloven. Ved bortfall av det administrative tillegget til merverdiavgift oppstod det et behov for en alternativ reaksjonsform ved brudd på tollregelverket. Tollmyndighetene fikk fra 2017 adgang til å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på plikter i tolloven. Overtredelsesgebyret skal bidra til effektiv sanksjonering og stimulere til etterlevelse av tollregleverket.
1.2 Formål
Et sentralt formål med veilederen er å oppnå en riktig og enhetlig praktisering av ileggelse og utmåling av overtredelsesgebyr i Tolletaten.
1.3 Virkeområde
Veilederen er først og fremst rettet mot saksbehandlere. Den gir en nærmere beskrivelse av de aktuelle hjemlene for ileggelse og utmåling av overtredelsesgebyr ved brudd på nærmere angitte bestemmelser i tolloven kapittel 3 og 4, ved manglende medvirkning til kontroll og ved utstedelse av uriktig opprinnelsesbevis mv.
Hjemmelen for overtredelsesgebyr er inntatt i tolloven § 16-17. Etter § 16-17 fjerde ledd kan departementet gi forskrift om utmåling av overtredelsesgebyret. De øvre rammene for overtredelsesgebyr er fastsatt i forskriftsform. Gebyrets størrelse innenfor disse rammene reguleres i denne veilederen.
Tollmyndighetene har hjemmel til å sanksjonere tollovertredelser med flere ulike reaksjoner.
For nærmere informasjon om valg av sanksjon, se veilederens pkt. 8 med underpunkter.
1.4 Hjemler for ileggelse av overtredelsesgebyr
Tolloven § 16-17 lyder:
"§ 16-17. Overtredelsesgebyr
(1) Tollmyndighetene kan ilegge overtredelsesgebyr overfor
a) den som overtrer plikter etter §§ 3-1 til 3-7
b) den som overtrer plikter etter §§ 4-1, 4-10 til 4-12, 4-20 til 4-25 og 4-30
c) den som ikke medvirker til kontroll etter §§ 13-4 og 13-7
d) den som i Norge utsteder eller foranlediger utstedt uriktig opprinnelsesbevis, faktura eller annet uriktig legitimasjonsdokument som er bestemt til å tjene som bevis ved tollekspedisjon av en vare i et annet land.
(2) Overtredelsesgebyr etter første ledd bokstav c kan utgjøre inntil 50 rettsgebyr, jf. rettsgebyrloven § 1 annet ledd.
(3) Overtredelsesgebyr ilegges ikke dersom oppfyllelse var umulig på grunn av forhold som ikke skyldtes den ansvarlige.
(4) Departementet kan gi forskrift om utmåling av overtredelsesgebyr."
Tollforskriften § 16-17-1 lyder:
"§ 16-17-1 Utmåling av overtredelsesgebyr
(1) Utmåling av overtredelsesgebyr skal skje innenfor følgende rammer:
a) overtredelse av tolloven § 3-1 med inntil 75 rettsgebyr
b) overtredelse av tolloven §§ 3-2 til 3-7 med inntil 25 rettsgebyr
c) overtredelse av tolloven §§ 4-1, 4-10 og 4-11 med inntil 75 rettsgebyr
d) overtredelse av tolloven § 4-12 med inntil 50 rettsgebyr
e) overtredelse av tolloven §§ 4-20 til 4-25 med inntil 75 rettsgebyr
f) overtredelse av tolloven § 4-30 med inntil 25 rettsgebyr
g) overtredelse av tolloven § 16-17 første ledd bokstav d med inntil 75 rettsgebyr.
(2) Ved særlig grove overtredelser kan det ilegges overtredelsesgebyr med inntil det dobbelte av beløpsgrensene i første ledd. Ved utmålingen skal det da blant annet legges vekt på:
a) overtredelsens art og omfang
b) gjentakelse
c) om forholdet er avdekket ved tollmyndighetenes kontroll."
Tolloven § 16-18 lyder:
"§ 16-18. Saksbehandlingsregler og rettslig prøving i saker om et overtredelsesgebyr
(1) Forhåndsvarsel etter forvaltningsloven § 16 kan unnlates når overtredelsesgebyr ilegges på stedet. Er forhåndsvarsel sendt, og saken avsluttes i første instansen med at overtredelsesgebyr ikke ilegges, skal parten underrettes om dette. Forvaltningsloven § 27 første ledd gjelder tilsvarende. Grunnlaget for at saken avsluttes, skal samtidig kort angis.
(2) I en sak om overtredelsesgebyr skal tollmyndighetene gjøre aktuelle parter oppmerksom på at det kan foreligge en rett til ikke å svare på spørsmål eller utlevere dokumenter eller gjenstander når svaret eller utleveringen vil kunne utsette vedkommende for overtredelsesgebyr eller straff. Orienteringsplikten gjelder ikke der parten må antas å være kjent med at det kan foreligge en slik rett.
(3) Ved prøving av et vedtak om overtredelsesgebyr kan retten prøve alle sider av saken."
Tolloven § 16-19 lyder:
"§ 16-19. Utsatt iverksetting av vedtak om sanksjon
(1) Vedtak om tilleggstoll og vedtak om overtredelsesgebyr etter § 16-17 skal ikke iverksettes før klagefristen er ute eller klagen er avgjort.
(2) Dersom den som er ilagt tilleggstoll eller overtredelsesgebyr etter § 16-17 vil prøve vedtakets gyldighet for domstolene, skal vedtaket, dersom partene ber om det, ikke iverksettes før søksmålsfristen løper ut eller en endelig rettsavgjørelse foreligger."
2. Ansvarssubjektet for overtredelsesgebyr
Det er «den som» bryter de ulike pliktreglene nevnt i § 16-17 som kan ilegges overtredelsesgebyr. Subjektet for overtredelsesgebyret kan således variere alt ettersom hvilken pliktregel som er brutt. Det kan være en person eller firma.
For eksempel kan deklarert mottaker, speditør, transportør og/eller en fullmektig ilegges overtredelsesgebyr. Det samme gjelder den som har fått tillatelse til forpassing eller transittering etter tolloven §§ 4-21 og 4-22 og som ikke overholder vilkårene for forpassingen eller transitteringen, eller tollagerholder som utleverer en vare fra tollager i strid med tolloven § 4-30. Andre eksempler på manglende overholdelse av forpliktelser man er pålagt i henhold til regelverket, er mottaker av en vare som henter den ut fra tollager uten at den er tollekspedert, mottaker av en direktekjørt vare som tar den i bruk før varen har blitt tollekspedert, eller en som har fått tillatelse til å utføre en ufortollet vare men som tar den i bruk innenfor tollområdet. Eksemplene er ikke uttømmende.
Dersom et forhold omfatter flere brudd begått av flere aktører, kan hver av aktørene ilegges et overtredelsesgebyr for sine respektive pliktbrudd. Hvis for eksempel føreren av et transportmiddel ikke overholder deklareringsplikten, og deretter kjører varen til mottakeren som tar varen i bruk uten at den er fortollet, kan begge ilegges et overtredelsesgebyr.
«Den som overtrer» i tolloven § 16-17 første ledd bokstav a og b er ikke nødvendigvis den samme som den som er tollskyldner etter tollovens kapittel 2. «Den som overtrer» kan være forskjellige subjekter i de ulike pliktreglene. Man må se på det aktuelle pliktbruddet for å finne det riktige ansvarssubjektet for overtredelsesgebyret.
Overtredelsesgebyr kan ilegges overfor «den som ikke medvirker til kontroll etter §§ 13-4 og 13-7», det vil si ved henholdsvis stedlig etterkontroll og tollagerkontroll, jf. tolloven § 16-17 første ledd bokstav c. I de fleste tilfeller ilegges overtredelsesgebyret næringsdrivende som importører, vareeiere, tollagerholdere mv., men unntaksvis kan det være aktuelt å ilegge privatpersoner et overtredelsesgebyr.
3. Vilkår for ileggelse av overtredelsesgebyr
3.1 Tolloven § 16-17 første ledd
For å ilegge overtredelsesgebyr må det være utvist alminnelig uaktsomhet, jf. EMK art. 6 nr. 2 og 7.
Det må videre foretas en konkret vurdering av om det bør ilegges overtredelsesgebyr i den enkelte sak. Det fremgår av redegjørelsen i Prop. 1 LS (2016-2017) punkt 13.8.5 at overtredelsesgebyr ikke skal ilegges ved bagatellovertredelser, og at det må utvises et visst skjønn ved vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges i det enkelte tilfellet. Det er ikke hensikten at mindre formalfeil, som for eksempel en enkelt feildeklarering som senere søkes omberegnet, skal sanksjoneres. På den annen side er det eksempler på importører og/eller deklaranter som gjentatte ganger over tid har stort omfang av slike feildeklareringer. I sistnevnte tilfeller bør det vurderes å ilegge overtredelsesgebyr. Ved første gangs ileggelse av overtredelsesgebyr vil de faste satsene være nøkterne, slik at subjektet vil få mulighet til å endre rutinene sine og innrette seg på en slik måte at ytterligere sanksjoner ikke vil være aktuelt.
Grad av skyld vil være et moment i vurderingen av om det skal ilegges overtredelsesgebyr. Når det gjelder de enkelte skyldgradene vises det til veileder om «Tilleggstoll og -avgifter» punkt 4.3 for nærmere forklaring. Her nevnes kun kort at minstekravet for å konstatere uaktsomhet er at vedkommende er å bebreide for å ha handlet som han har gjort. Man sammenligner med hva som kan forventes av vanlige, pliktoppfyllende subjekter som inn- eller utfører varer. Grov uaktsomhet foreligger der overtredelsen av lov eller forskrift anses som kvalifisert klanderverdig og subjektet er sterkt å bebreide for den manglende aktsomheten. For at en overtredelse av reglene skal være forsettlig, må subjektet ha foretatt handlingen eller unnlatelsen med vitende og vilje.
I tillegg til skyld, vil det i vurderingen av om det skal ilegges overtredelsesgebyr, eller ikke, være relevant å se hen til følgende momenter (listen er ikke uttømmende):
- overtredelses omfang og virkninger, herunder overtredelsens grovhet
- fordeler som er, eller kunne vært, oppnådd ved lovbruddet
- sanksjonens preventive virkning
- om det foreligger gjentagelser
3.2 Tolloven § 16-17 tredje ledd
Overtredelsesgebyr ilegges ikke dersom oppfyllelse var umulig på grunn av forhold som ikke skyldtes den ansvarlige. Med dette menes forhold som er utenfor den ansvarliges kontroll, herunder force majeure-hendelser, eller andre særegne omstendigheter som ikke kan lastes den ansvarlige.
4. Utmåling
4.1 Tollforskriften § 16-17-1 første ledd
4.1.1 Generelt
Ved vurderingen av gebyrets størrelse må det ses hen til hvilke plikter som er brutt, omfanget og virkningen av det enkelte lovbruddet og om overtredelsen er begått i næringsvirksomhet eller av en privatperson.
Forskriftsbestemmelsene angir kun de ytre rammene for gebyrets størrelse. Det finnes imidlertid mange ulike typer pliktbrudd for hver enkelt bestemmelse i tolloven, med varierende alvorlighetsgrad. For å sikre forholdsmessighet må derfor gebyrsatsene differensieres mellom ulike overtredelser av de enkelte bestemmelsene.
Utgangspunktet er at overtredelsesgebyr skal ilegges etter faste satser for å sikre effektivitet og likebehandling. I et slikt system er det viktig at mindre overtredelser ikke blir sanksjonert urimelig hardt. Gebyrene må derfor som utgangspunkt settes lavere enn den rammen som er fastsatt i forskriften, samtidig som gebyrsatsene hovedsakelig blir lavere for overtredelser begått av privatpersoner enn for overtredelser begått i næringsvirksomhet.
Det legges altså opp til et system med nøkterne gebyrer ved første gangs ileggelse av overtredelsesgebyr.
For å ivareta det pønale hensynet øker satsene ved gjentakelser. Hvordan gjentatte lovovertredelser skal håndteres ved ileggelse av overtredelsesgebyr fremgår av punkt 5.1.3.
Særskilt om ileggelse av overtredelsesgebyr overfor privatpersoner
Med privatpersoner menes i denne sammenheng personer som innfører varer til personlig bruk. Som eksempel vil dette medføre at en kaptein på et fartøy skal anses som privatperson hvis vedkommende har smuglet varer til privat bruk, men ikke dersom overtredelsen gjelder varer ment for videresalg. Dette medfører også at privatpersoner som for eksempel har smuglet varer ment for videresalg skal ilegges overtredelsesgebyr på foretaksnivå. Er varene ment for personlig bruk, skal imidlertid den lavere satsen benyttes.
Departementet har presisert at det kun er unntaksvis aktuelt å ilegge privatpersoner overtredelsesgebyr. Dette må ses i sammenheng med at privatpersoner fortsatt skal betale merverdiavgift via tolldeklarasjonen på innførselstidspunktet. Dersom manglende deklarering eller feildeklarering har ført til en skattemessig fordel, skal Skatteetaten som hovedregel ilegge tilleggsskatt etter skatteforvaltningsloven § 14-3. Der Skatteetaten ilegger tilleggsskatt som følge av overtredelser av tolloven, er det ikke aktuelt å ilegge overtredelsesgebyr, se også punkt 8 med underpunkter.
Dersom privatpersoner begår overtredelser av tolloven og det ikke er aktuelt å ilegge tilleggsskatt, for eksempel fordi forholdet ikke medfører noen skattemessig fordel (for eksempel ved innførsel av avgiftsfrie varer, som flyttegods, arvegods, etc.), kan det imidlertid vurderes å ilegge overtredelsesgebyr.
4.1.2 Første gangs ileggelse av overtredelsesgebyr
Generelt
I noen tilfeller kan man ved en kontroll oppdage at flere feil er begått av samme ansvarssubjekt. Et eksempel på dette er at det i en dokumentkontroll oppdages at en speditør har deklarert feil valuta på to ulike forsendelser fra samme avsender til samme mottaker. I slike tilfeller bør feilene behandles under ett, der det fattes ett vedtak med ett overtredelsesgebyr som reaksjon på alle feilene.
I enkelte tilfeller oppdages overtredelser først når de har pågått en stund. Et eksempel er der en deklarant flere ganger har gitt uriktige eller mangelfulle opplysninger ved deklareringen, eller der en importør gjentatte ganger har unnlatt å tollbehandle varer korrekt på innførselstidspunktet. Når det oppdages flere lignende feil som er begått over tid, skal det fattes ett vedtak hvor det ilegges ett overtredelsesgebyr som reaksjon på alle feilene. Er det tale om særlig grove overtredelser bør man imidlertid vurdere om det er grunnlag for å utmåle overtredelsesgebyr etter tollforskriften § 16-17-1 annet ledd slik at overtredelsesgebyret står i forhold til overtredelsene som er begått, se punkt 4.2.
I andre tilfeller vil én unnlatelse medføre brudd på flere plikter. Dersom en unnlater å stanse på grensen ved innførsel vil en for eksempel overtre både melde- og fremleggelsesplikten i tolloven § 3-1 og tollbehandlingsplikten i § 4-1. Hvis det er samme subjekt som er ansvarlig for alle overtredelsene, skal det ilegges ett overtredelsesgebyr for alle pliktbruddene. Størrelsen på overtredelsesgebyret skal fastsettes i tråd med det mest alvorlige av overtredelsene, dvs. den høyeste gebyrsatsen som er aktuell. Er det for eksempel høyere gebyr for å overtre § 3-1 enn § 4-1, skal gebyrsatsen for bruddet på § 3-1 benyttes.
Etter det første vedtaket om overtredelsesgebyr kan tollmyndighetene i enkelttilfeller gi parten noe tid til endring av interne rutiner uten at det ilegges ytterligere gebyrer eller ilegges gebyr med høyere sats, dersom det anses rimelig ut fra sakens art og overtredelsens alvorlighetsgrad. Som utgangspunkt skal fristen for å korrigere rutiner i slike tilfeller settes til 14 dager etter at vedtaket er mottatt av parten, men tollmyndighetene kan avvike fra dette etter avtale med parten der dette er hensiktsmessig. Hvis overtredelsen er av en slik art at parten måtte forstå at handlingen var ulovlig, eller ellers må karakteriseres som alvorlig, bør samtlige overtredelser som avdekkes sanksjoneres.
Konkrete satser
Tolldirektoratet har fastsatt faste satser for overtredelsesgebyr i tråd med ovennevnte hensyn. Disse vil revideres fortløpende ved behov.
Overtredelsesgebyr utmåles i rettsgebyr (per 01.01.22 er 1 R = 1 223 kroner, jf. lov om rettsgebyr § 1). Merk at rettsgebyret som regel endres den 1. januar hvert år. Det er rettsgebyret som var gjeldende på overtredelsestidspunktet som skal legges til grunn når overtredelsesgebyrets størrelse skal utmåles.
Vedtaket må angi overtredelsesgebyrets størrelse i norske kroner. For eksempel: hvis det fattes vedtak om ileggelse av overtredelsesgebyr på 3 R, må det gå frem av vedtaket at dette tilsvarer 3 669 kroner.
4.1.3 Andre og tredje gangs mv. ileggelse av overtredelsesgebyr
Dersom tollmyndighetene etter første gangs ileggelse av overtredelsesgebyr avdekker eller på annen måte får kjennskap til at samme subjekt på nytt har begått samme type pliktbrudd, skal et eventuelt overtredelsesgebyr fastsettes til det dobbelte av antall rettsgebyr som ble ilagt i det første vedtaket. Ved ytterligere overtredelser skal antall rettesgebyr være det dobbelte antall av det som ble ilagt i det andre vedtaket.
Dersom det blir begått nye pliktbrudd av samme art innen tolv måneder etter det første evdtaket, regnes det som en gjentakelse. Nye pliktbrudd av samme art skal ikke regnes som gjentagelser dersom det har gått mer enn tolv sammenhengende måneder etter det første vedtaket, eller tolv sammenhengende måneder etter senere overtredelser.
For øvrig vises det til det som er sagt ovenfor hva gjelder flere lignende overtredelser som først oppdages etter en tid.
4.2 Tollforskriften § 16-17-1 annet ledd - særlig grove overtredelser
Denne bestemmelsen vil for eksempel kunne benyttes i de tilfellene man er rett under en anmeldelse i alvorlighetsgrad, eller der hvor lovovertredelsene er særlig grove, slik at utmåling etter første ledd ikke vil være tilstrekkelig pønalt. Dette kan være tilfeller der tollmyndighetene først har oppdaget gjentatte alvorlige overtredelser etter en tid og skal ilegge første gangs overtredelsesgebyr. Videre kan dette være tilfeller der det gjentatte ganger er ilagt overtredelsesgebyr overfor et subjekt uten at dette har hatt noen påvirkning på etterlevelsen av regelverket, eller der overtredelsen er av en slik art at den anmeldes, men saken henlegges på grunn av manglende kapasitet hos politi/påtalemyndighet.
Ved vurderingen skal det tas hensyn til momentene som er ramset opp i forskriftsteksten, men det understrekes at listen ikke er uttømmende og at også andre momenter kan tillegges vekt i en helhetsvurdering. For eksempel vil det kunne være naturlig å vektlegge graden av skyld.
Overtredelsesgebyr etter tollforskriften § 16-17-1 annet ledd skal settes to ganger høyere enn den faste satsen for tredje gangs overtredelse av den aktuelle pliktbestemmelsen.
4.3 Tolloven § 16-17 annet ledd - manglende medvirkning til kontroll
Størrelsen på overtredelsesgebyr for manglende medvirkning til kontroll skal fastsettes individuelt, jf. Prop. 1 LS (2016-2017) side 193. Overtredelsesgebyrets utmåles i rettsgebyr (R) og vedtaket må angi overtredelsesgebyrets størrelse i norske kroner (se pkt. 5.2.1). Overtredelsesgebyret kan maksimalt utgjøre 50 rettsgebyr, jf. tolloven § 16-17 annet ledd.
Det må gjøres en konkret vurdering av hvilken type pliktbrudd, innenfor tolloven §§ 13-4 og 13-7, som foreligger og alvorlighetsgraden av pliktbruddet. Anbefalt generelt utgangspunkt for beregning av gebyrets størrelse er 10-30 rettsgebyr for virksomheter og 3-7 rettsgebyr for privatpersoner.
Ved gjentagelse av pliktbrudd anbefales det at rammen for beregningen økes til 20-40 rettsgebyr for virksomheter og 5-20 rettsgebyr for privatpersoner. Ved tredje gangs pliktbrudd bør rammen for beregningen økes til 30-50 rettsgebyr for virksomheter og 10-50 rettsgebyr for privatpersoner.
Ved fastsetting av gebyr bør det tas hensyn til at det ved overtredelse av tolloven § 13-4 sjelden vil være aktuelt med gjentakelse. Ved vurdering av overtredelser etter tolloven § 13-7 må det tas i betraktning, som skjerpende, at tollagerholder er gitt en tillatelse.
Ved individuell utmåling av gebyr mot virksomheter skal det legges vekt på blant annet:
- gebyrets preventive virkning,
- overtredelsens grovhet,
- om noen som handler på vegne av virksomheten har utvist skyld,
- om virksomheten ved retningslinjer, instruksjon, opplæring, kontroll eller andre tiltak kunne ha forebygget overtredelsen,
- om virksomheten har hatt eller kunne oppnådd noen fordel ved overtredelsen,
- om det foreligger gjentakelse, og
- virksomhetens økonomiske evne.
Ved individuell utmåling av gebyr mot privatpersoner skal det legges vekt på blant annet:
- overtredelsens omfang og virkninger,
- fordeler som er eller kunne vært oppnådd ved lovbruddet, og
- privatpersonens skyld og økonomiske evne.
Dersom det er praktisk mulig skal alle overnevnte momenter for virksomheter og privatpersoner vurderes. Listene med momenter er ikke uttømmende og andre forhold kan også tas i betraktning ved utmålingen. Gebyrets størrelse justeres opp og/eller ned fra utgangspunktet etter vurdering av relevante momenter.
Overtredelsesgebyr utmåles i rettsgebyr (R) og vedtaket må angi overtredelsesgebyrets størrelse i norske kroner, jf. pkt. 4.1.2.
Se tabell med anbefalte rammer for ileggelse av overtredelsesgebyr for ulike pliktbrudd etter tolloven §§ 13-4 og 13-7. Disse rammene vil ved behov revideres fortløpende.
5. Beviskrav
Med beviskrav menes det kravet til bevisets styrke som må foreligge for at et gitt faktum kan anses bevist. Beviskravet gjelder følgelig de faktiske sidene ved en sak. Det er Tolletaten som må bevise de faktiske sidene som danner grunnlag for overtredelsesgebyr.
Det sivilrettslige krav til bevis i forvaltningsretten er i utgangspunktet alminnelig sannsynlighetsovervekt. Dette innebærer at det mest sannsynlige faktumet (mer enn 50 prosent sannsynlighet) skal legges til grunn som bevist.
Overtredelsesgebyr anses som straff etter Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK). Dette følger også av forvaltningsloven § 43. EMK har regler som sikrer visse minimumsrettigheter for den som blir anklaget for handlinger som kan medføre straff (art. 6). Konvensjonen er gjennomført som norsk rett, og legges dermed direkte til grunn som norsk lov, jf. menneskerettsloven. Dette innebærer at det skal bevises med klar sannsynlighetsovervekt at ansvarssubjektet har begått den handlingen eller unnlatelsen som danner grunnlaget for overtredelsesgebyr.
6. Saksbehandling
Korrekt saksbehandling er viktig for å sikre at ileggelse av overtredelsesgebyr gjøres ut fra riktig faktum, og at det ikke skjer noen feil under rettsanvendelsen eller den begrensede skjønnsutøvelsen.
6.1 Forhåndsvarsel
Når det vurderes å ilegge overtredelsesgebyr må saken forberedes i samsvar med de alminnelige saksbehandlingsreglene som følger av forvaltningsloven. Tollmyndighetene skal sørge for at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes, jf. forvaltningsloven § 17. Parten skal få mulighet til å uttale seg før vedtak treffes, jf. forvaltningsloven § 16. Parten må derfor som hovedregel få et forhåndsvarsel om at tollmyndighetene vurderer å ilegge overtredelsesgebyr. Det kan gjøres unntak fra dette dersom overtredelsesgebyret ilegges på stedet, jf. tolloven § 16-18 første ledd første punktum. Å ilegge overtredelsesgebyr på stedet vil foreløpig ikke være aktuelt for overtredelsesgebyr etter tolloven § 16-17 første ledd bokstav a, b og d.
Det følger av EMK art.6 nr. 1 at den som får en sanksjonssak mot seg ikke kan pålegges under trussel om tvang, å gi opplysninger om forhold av betydning for sanksjonsspørsmålet (vern mot selvinkriminering). På tidspunktet for varsel om overtredelsesgebyr må det anses at sanksjonssak er åpnet. I forhåndsvarselet om overtredelsesgebyr skal det derfor orienteres om selvinkrimineringsvernet, altså retten til ikke å uttale seg eller utlevere dokumenter eller gjenstander som kan utsette parten for overtredelsesgebyr eller annen straff, jf. tolloven § 16-18 annet ledd. Vernet konsumerer ikke partens plikt til å gi opplysninger m.m. i sakens innledende fase. Tolletaten kan altså kreve dette utlevert for å få på det rene om plikter er overholdt og om det er betalt riktig toll.
Dersom det er sendt forhåndsvarsel om overtredelsesgebyr, og saken avsluttes i førsteinstansen uten at det ilegges gebyr, skal parten underrettes om dette, jf. tolloven § 16-18 første ledd. Grunnlaget for at saken avsluttes skal angis kort.
6.2 Krav til begrunnelse
Et vedtak om overtredelsesgebyr skal begrunnes, jf. forvaltningsloven § 24. De formelle kravene til begrunnelsen følger av forvaltningsloven § 25. I begrunnelsen skal det vises til de faktiske forholdene vedtaket bygger på, hvilke regler som er overtrådt og at vilkårene for overtredelsesgebyr er oppfylt.
Begrunnelsen skal sikre at parten forstår vedtaket og retter seg etter det. Parten trenger også en begrunnelse for å kunne vurdere eventuell klage, og klagebehandlingen blir enklere når vedtaket er godt begrunnet. Kravet til begrunnelse er dessuten med på å sikre gjennomtenkte beslutninger fra forvaltningen.
Den konkrete vurderingen, det vil si at faktum vurderes opp mot rettsreglene, er en meget viktig del av begrunnelsen. Vedtaket om overtredelsesgebyr må fremstå som et selvstendig vedtak, da det må kunne prøves av domstolene.
6.3 Utsatt iverksetting
Etter tolloven § 16-19 første ledd skal vedtak om overtredelsesgebyr gis automatisk utsatt iverksetting til klagefristen er ute eller klagen er avgjort. Etter at klagen er avgjort skal utsatt iverksetting gis dersom parten ber om det, jf. annet ledd. Vedtaket kan da tidligst iverksettes etter at søksmålsfristen er ute, eller etter at saken er endelig avgjort i retten. Det er Skatteetaten som inndriver selve kravet.
6.4 Ileggelse på stedet - manglende medvirkning til kontroll
Overtredelsesgebyr for manglende medvirkning til kontroll etter tolloven §§ 13-4 og 13-7 kan dersom det er praktisk mulig ilegges på stedet. Ved alle pliktbruddene nevnt i utmålingsskjemaet kan ileggelse av overtredelsesgebyr på stedet være aktuelt – gitt at Tolletaten er på stedlig kontroll og at ansvarssubjektet for pliktbruddet er til stede.
Overtredelsesgebyr ilegges ved enkeltvedtak, og skal forhåndsvarsles etter forvaltningsloven § 16. Når overtredelsesgebyr ilegges på stedet kan forhåndsvarsel etter forvaltningsloven § 16 unnlates, jf. tolloven § 16-18 første ledd. Dersom det ikke er praktisk mulig å ilegge overtredelsesgebyr på stedet må vedtak om overtredelsesgebyr forhåndsvarsles.
Dersom stedlig kontroll eller tollagerkontroll varsles i forkant bør det fremgå at overtredelse av henholdsvis tolloven §§ 13-4 eller 13-7 kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr.
6.5 Registrering i Public 360°
(Intern informasjon) Alle vedtak om ileggelse av overtredelsesgebyr skal opprettes med følgende dokumenttittel: «Tl. 16-17 – Vedtak om overtredelsesgebyr – [org.nr/f.nr]»
Årsaken er at vedtakene må være søkbare i saksbehandlingssystemet, slik at de blir enkle å gjenfinne, blant annet for å avdekke gjentakelser.
Dokumentsenteret har lagt inn standard dokumentfraser for både varsel og vedtak om overtredelsesgebyr i Public 360° som bør benyttes. I tillegg bør organisasjonsnummer og fødselsnummer benyttes i dokumenttittelen for å bedre søkemulighetene.
Med «fødselsnummer» menes alle 11 sifrene (fødselsdato og personnummer/individnummer).
6.6 Registrering i Kontrollverktøyet
(Intern informasjon) Vedtak om overtredelsesgebyr skal registreres i Kontrollverktøyet. Kode R22 skal benyttes for vedtak om overtredelsesgebyr etter tolloven § 16-17 (1) a, b og d og kode R23 skal benyttes for vedtak om overtredelsesgebyr etter tolloven § 16-17 (1) c (manglende medvirkning til kontroll).
6.7 Registrering i TVINN
(Intern informasjon) Etter at et vedtak om overtredelsesgebyr er ekspedert i Public 360°, skal det effektueres ved overføring til Skatteetaten i TVINN. Se "Brukerhåndbok TVINN".
7. EMK/gjentatt straffeforfølgning/valg av sanksjoner
Vernet mot gjentatt straffeforfølgning i Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) P 7-4 innebærer et vern mot å bli straffeforfulgt for et forhold som man på et tidligere tidspunkt er endelig frikjent eller domfelt for. Som nevnt over anses overtredelsesgebyr som straff etter EMK. I de tilfellene hvor det er hjemmel til å ilegge både overtredelsesgebyr og andre sanksjoner, må derfor forholdet til EMK vurderes.
7.1 Forholdet til andre administrative sanksjoner/reaksjoner
7.1.1 Tilleggsskatt
Den som ikke er registrert i Merverdiavgiftsregisteret skal innberette avgiftsgrunnlaget i tolldeklarasjonen og betale innførselsmerverdiavgift til tollmyndighetene. Dersom den som ikke er registrert i Merverdiavgiftsregisteret gir uriktige opplysninger i tolldeklarasjonen og de samme uriktige opplysningene legges til grunn ved beregningen av innførselsmerverdiavgift, vil det kunne være hjemmel for å ilegge både overtredelsesgebyr og tilleggsskatt. Finansdepartementet legger imidlertid til grunn at dette vil stride mot forbudet mot gjentatt straffeforfølgning av samme forhold. I slike situasjoner skal det derfor kun ilegges tilleggsskatt. Selv om Skatteetaten ikke ilegger tilleggsskatt overfor uregistrerte grunnet årsaker som nevnt i skatteforvaltningsloven § 14-4, skal det ikke ilegges overtredelsesgebyr. Det vil derfor kun være aktuelt å ilegge overtredelsesgebyr overfor uregistrerte ved overtredelser hvor det ikke er aktuelt å vurdere ileggelse av tilleggsskatt, f.eks. fordi varene som har vært gjenstand for lovovertredelsen er avgiftsfrie. Det som er omtalt her vil for øvrig også gjelde tilleggsskatt til særavgift der særavgift skulle vært deklarert og betalt ved innførselen.
Dersom den avgiftspliktige er registrert i Merverdiavgiftsregisteret skal opplysninger om innførselsmerverdiavgiften gis i samme skattemelding som den innenlandske merverdiavgiften, og ikke i tolldeklarasjonen. I slike tilfeller vil derfor tollmyndighetene kunne ilegge overtredelsesgebyr for brudd på tolloven, mens skattemyndighetene kan ilegge tilleggsskatt. Årsaken er at pliktbruddene i slike tilfeller består av helt separate handlinger.
7.1.2 Tilleggstoll
Ved noen regelbrudd vil tollmyndighetene kunne ha hjemmel til å ilegge både overtredelsesgebyr og tilleggstoll. Det er lagt til grunn at overtredelsesgebyr ikke skal erstatte tilleggstoll. Det er imidlertid ikke hensikten at en sanksjon fra tollmyndighetene skal være mildere dersom det er unndratt toll ved overtredelser av tolloven, enn hvor det ikke er unndratt toll. Dette innebærer at i de sakene hvor tilleggstoll vil utgjøre et lavere beløp enn overtredelsesgebyr, skal overtredelsesgebyr ilegges i stedet for tilleggstoll.
7.1.3 Tilbaketrekk av tillatelser
Ved brudd på tillatelser gitt av tollmyndighetene er det i henhold til tolloven § 4-30 jf. tollforskriften §§ 4-30-2 fjerde ledd og 3-1-19 adgang til å trekke tilbake hele eller deler av tillatelsen permanent eller midlertidig. Det er gitt en egen «instruks om reaksjoner ved brudd på tillatelser gitt i tollagerbevillingen». Der brudd på tillatelsen er av en slik art og av slikt omfang at en tillatelse skal suspenderes eller trekkes tilbake, skal dette fremdeles gjøres i henhold til instruksen. Alvorlige mangler i tollagerregnskapet vil for eksempel fremdeles kunne bli sanksjonert med suspensjon og tilbaketrekk av tollagerbevillingen. Der det vil kunne være uforholdsmessig å suspendere eller trekke tilbake en tillatelse, kan det imidlertid være aktuelt å ilegge et overtredelsesgebyr.
7.1.4 Tvangsmulkt
Ved stedlig kontroll etter tolloven §§ 13-4 og 13-7 skal opplysningssvikt sanksjoneres med overtredelsesgebyr når man fysisk er hos den opplysningspliktige.
Dersom det i en kontrollsak kreves kontrollopplysninger tilsendt (før eller etter at man er hos den opplysningspliktige) kan det vurderes om bruk av tvangsmulkt er mer hensiktsmessig for å oppnå oppfyllelse av opplysningsplikten.
Det kan ikke ilegges overtredelsesgebyr dersom det for samme tilfelle av opplysningsvikt allerede er ilagt tvangsmulkt, og tilsvarende skal det ikke ilegges tvangsmulkt dersom det er ilagt overtredelsesgebyr.
På nåværende tidspunkt benytter tollmyndighetene ikke tvangsmulkt som administrativ reaksjon.
7.2 Forholdet til andre straffesanksjoner
7.2.1 Anmeldelse
Vernet mot gjentatt straffeforfølgning i EMK P 7-4 innebærer et vern mot å bli straffeforfulgt for et forhold man på et tidligere tidspunkt er endelig frikjent eller domfelt for (forbud mot dobbeltstraff). Det kan derfor ikke ilegges overtredelsesgebyr og deretter foretas anmeldelse for samme forhold. Hvis et forhold er anmeldt og det så er avsagt rettskraftig dom i straffesaken, kan det heller ikke fattes vedtak om overtredelsesgebyr. Det samme gjelder saker som ender med påtaleunnlatelse. Dersom en sak for politiet henlegges uten at dette anses å være en endelig avgjørelse, kan administrativ forfølgning fortsette. Henleggelse av kapasitetshensyn kan ikke anses som en endelig avgjørelse og sperrer derfor ikke for ileggelse av overtredelsesgebyr. Dersom saker henlegges på bevisets stilling må det vurderes konkret i hver enkelt sak hvorvidt det er hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr, siden kravene til bevis i straffesaker hos påtalemyndighetene er forskjellige fra administrativ ileggelse av overtredelsesgebyr. Hvis tollmyndighetene mener at det ikke er grunnlag for henleggelse, bør denne påklages. Når en sak vurderes anmeldt, er det viktig å ta hensyn til foreldelsesspørsmålet. Det bør unngås at begge sanksjonsmulighetene faller bort på grunn av foreldelse, jf. bl.a. straffeloven § 86.
Valg av spor, det vil si overtredelsesgebyr eller straffeforfølgning via politi og påtalemyndighet, bør avklares så snart som mulig i enkeltsaker. Det vises i den forbindelse til anmeldelsesinstruksen.
For å kunne vurdere om man står overfor samme straffbare forhold, er det viktig at det i varsel og vedtak om overtredelsesgebyr angis hvilke faktiske forhold (overtredelsen) varselet eller vedtaket bygger på. I vurderingen av om vedtaket er endelig, må man se på om klagefristen er utløpt uten at klage er kommet inn.
Det er kun etterfølgende straffeforfølgning som er forbudt etter EMK P 7-4. Samtidig forfølgning i forvaltningssporet og straffesporet er således ikke forbudt etter P 7-4, men Finansdepartementet har uttalt at slik parallellforfølgning ikke bør finne sted ved ileggelse av overtredelsesgebyr.
Alvorlige overtredelser av manglende medvirkning til kontroll skal anmeldes. Ved andre gangs pliktbrudd innenfor samme kontroll/sakskompleks eller hyppig gjentatte overtredelser av samme ansvarssubjekt bør anmeldelse vurderes. Ved gjentatt overtredelse må pliktbruddets alvorlighetsgrad være en del av vurderingen.
7.2.2 Inndragning (straffeloven §§ 66-76)
Det bør vurderes om det er mest hensiktsmessig med fortolling med overtredelsesgebyr som alternativ til påstand om inndragning i forbindelse med politianmeldelse. Blir det påstått inndragning av en vare, kan vedtak om fortolling, eventuelt med overtredelsesgebyr, ikke fattes. Blir saken henlagt, eller blir påstanden om inndragning ikke tatt til følge av domstolene, kan varen tillates fortollet, eventuelt med ileggelse av administrativ sanksjon, dersom de faktiske omstendighetene er slik at dette er mulig. Det må da tas hensyn til de fakta som er avdekket ved politiets etterforskning og grunnen til henleggelsen, eventuelt domsgrunnene.
7.2.3 Forenklet forelegg
Der det er anledning til å ilegge forenklet forelegg etter tolloven § 16-9, skal det ikke ilegges overtredelsesgebyr.
7.3 Saksbehandlingstid
Det følger av EMK art. 6 at den som man vurderer å rette kravet om overtredelsesgebyr mot, har krav på rettergang innen rimelig tid. Dette betyr at den som er varslet om overtredelsesgebyr, har krav på at endelig avgjørelse skjer innen rimelig tid. Hvor lang tid som kan gå før denne artikkelen må anses å være krenket, må avgjøres konkret i den enkelte sak. Relevante momenter er sakens kompleksitet og om tidsbruken skyldes den avgiftspliktige eller myndighetene. Det vil være av særlig betydning om det finnes perioder av inaktivitet som ikke skyldes den avgiftspliktige.
8. Forfall og foreldelse
Krav om overtredelsesgebyr forfaller som hovedregel tre uker etter at fristen for å klage på vedtaket er ute, eller ved klage, tre uker etter at klagen er avgjort, jf. forfallsregelen i skattebetalingsloven § 10-51 annet ledd bokstav d. Hvis det innvilges utsatt iverksetting etter tolloven § 16-19 annet ledd, forfaller kravet tre uker etter utløpet av søksmålsfristen, eller ved søksmål, tre uker etter at endelig rettsavgjørelse foreligger.
Foreldelsesfristen for overtredelsesgebyr er tre år, jf. foreldelsesloven § 2. Hovedregelen i foreldelsesloven er at foreldelsesfristen startet å løpe ved forfall, jf. § 3 nr. 1. Annet kan imidlertid følge av spesiallovgivningen, jf. § 30.
Skattebetalingsloven gjelder for krav om overtredelsesgebyr «så langt det passer», jf. § 1-1 tredje ledd bokstav a. § 12-1 annet ledd bestemmer at foreldelsesfristen løper fra utgangen av det kalenderåret kravet om overtredelsesgebyr forfalt til betaling, jf. § 10-51 annet og tredje ledd. Dette er en særregel som går foran foreldelsesloven § 3 nr. 1, jf. skattebetalingsloven § 12-1 første ledd.
9. Ikrafttredelse
Veilederen er fastsatt av Tolldirektoratet og trer i kraft 1. januar 2017. Veilederen er endret og fra 1. februar 2022 omfatter veilederen også overtredelsesgebyr for manglende medvirkningen til kontroll.
Utmålingsskjema
Eksemplene på pliktbrudd som listes opp i utmålingsskjema er ikke uttømmende, og skjema må leses i sammenheng med veilederen.